Досудебный порядок урегулирования споров – не только эффективная мера разрешения возникшей конфликтной ситуации и защиты нарушенного права (или пресечения его нарушения), но и важный процессуальный институт, с которым напрямую сталкивается любой юрист, представляющий интересы своих доверителей в судах. Известно, что в соответствии с действующим процессуальным законодательством (ст. 3 Гражданского процессуального кодекса РФ; ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ), соблюдение досудебного порядка является обязательным условием для реализации права истца на обращение в суд в случаях, установленных законом.
Игнорирование обязанности по соблюдению порядка досудебного урегулирования при таких обстоятельствах, влечет возникновение неблагоприятных процессуальных последствий для истца, которые могут воплотиться, в том числе, в форме оставления искового заявления без рассмотрения (ст. 222 ГПК РФ, ст. 148 АПК РФ), а в арбитражном судопроизводстве – послужить основанием для квалификации такого поведения в качестве злоупотребления процессуальными правами, что может явиться поводом для отнесения на такого истца всех судебных расходов, независимо от исхода спора (ч.1 ст. 111 АПК РФ).
Досудебное урегулирование ориентировано не только на тяжущихся оппонентов, но может оказать полезный эффект и на саму судебную систему. Помимо минимизации возможных временных и финансовых затрат конфликтующих сторон, досудебное урегулирование способствует снижению нагрузки на судебные органы, поскольку возникший спор зачастую имеет возможность быть разрешенным минуя непосредственное обращение в суд.
Таким образом, значимость поставленного вопроса очевидна. При этом на практике возникают различного рода сложности с определением необходимости соблюдения досудебного порядка урегулирования применительно к отдельным категориям споров. Одним из примеров подобной неоднозначной ситуации являются споры, связанные с самовольной постройкой, что подтверждается отсутствием единства мнений в доктрине и неединообразной судебной практикой.
Например, цивилист А.А. Кальгина приходит к однозначному выводу о том, что соблюдение досудебного порядка урегулирования спора, вытекающего из требования о признании объекта самовольной постройкой, не обязательно. В то же время, диаметрально противоположное заключение приводится в справочной информации СПС КонсультантПлюс (Королькова О.В. «Претензионный порядок» // СПС КонсультантПлюс).
В целом необходимо отметить недостаточность научной проработки заявленной проблематики. Совокупность изложенного, предопределяет востребованность исследуемой темы и необходимость её углубленного изучения. Поиск обоснованного ответа на поставленный вопрос является одной из основных задач настоящей работы.
Приступая к исследованию процессуально-правовой стороны проблемы, следует обратить внимание на то, что тема самовольного строительства (с материально-правовой точки зрения) актуальна сама по себе. Основной правовой нормой, устанавливающей легальное понятие и нормативные признаки самовольной постройки, определяющей правовые последствия возведения зданий, относящихся к объектам самовольного строительства, регулирующей вопросы, связанные с возникновением права собственности на такие объекты, а также иные правоотношения, вытекающие из данного правового института, является статья 222 Гражданского кодекса РФ. Содержание приведенной нормы закона подверглось существенной реформации в 2018 году, сфокусировав на себе особое внимание многих современных цивилистов, и значительно изменив действующее на тот момент правовое регулирование.
Не лишним будет отметить, что особенно остро вопрос пресечения самовольного строительства и, как следствие, возникновения судебных споров, обстоит в городе Москве. Так, сведения, предоставленные Департаментом городского имущества города Москвы (далее – ДГИ), позволяют выявить тенденцию по существенному увеличению количества судебных производств, предметом которых являются споры о самовольных постройках. Кроме того, по словам руководителя ДГИ, количество решений о сносе объектов самовольного строительства в 2021 году на 75 процентов больше, чем количество аналогичных решений, вынесенных в 2020 году.
Изложенное выступает безусловным свидетельством значимости указанного института, что предполагает необходимость формирования повышенного стандарта его материального и процессуального регулирования.
Исследуя данную тему, необходимо исходить из того, что различными судебными инстанциями неоднократно подчеркивался комплексный характер правоотношений, связанных с самовольным строительством, находящихся на стыке гражданских, земельных, градостроительных и иных правовых норм. Вследствие этого, исковые требования по таким делам могут иметь как частноправовую, так и публичноправовую природу, а значит квалифицироваться как гражданско-правовой спор либо спор, вытекающий из публичных правоотношений. Между тем, на практике выявление и сепарация правового характера споров, связанных с самовольным строительством, практически невозможны, а, вероятно, и нецелесообразны.
В то же время определение категории дела важно в контексте анализа процессуальных норм о досудебном урегулировании, ставящих его обязательность в зависимость от характера спора, передающегося на разрешение суда. Особенный интерес в этом смысле вызывает часть 5 статьи 4 АПК РФ, динамику изменений которой интересно проследить с ретроспективной точки зрения.
Так, в своих ранних редакциях (до 01.06.2016 года) указанная норма ограничивалась общей формулировкой о передаче спора на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка, если таковой установлен для определенной категории споров федеральным законом. Аналогичное регулирование данного вопроса характерно и для действующей редакции ГПК РФ.
Между тем, содержание части 5 статьи 4 АПК РФ было изменено Федеральным законом от 02.03.2016 N 47-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации».
Новеллой выступила нормативная классификация споров, исключающая возможность передачи любых споров, вытекающих из гражданских правоотношений на рассмотрение арбитражного суда без совершения сторонами действий по их досудебному урегулированию. Вследствие этого в рассматриваемый период времени соблюдение претензионного порядка перед обращением в арбитражный суд было обязательно для любого гражданско-правового спора. При этом арбитражные дела, вытекающие из споров о самовольном строительстве (содержащие в себе частноправовые элементы), не являлись исключением из данного императива.
Приведенное умозаключение может быть подтверждено ярким выводом из судебной практики, содержащимся в Определении N 305-ЭС16-19700 от 01.02.2017 года по делу N А40-144391/16 о признании объекта самовольной постройкой (иск подан 01.07.2016 года). В данном судебном акте Верховный суд РФ прямо указывает, что спор данной категории может быть передан на разрешение суда только после принятия сторонами мер по досудебному урегулированию. Тем самым, правомерность решения суда первой инстанции о возвращении искового заявления по основанию несоблюдения претензионного порядка было подтверждено судами трех вышестоящих инстанций. В основу правовой позиции, на которой базировались рассматриваемые судебные акты, были положены доводы о комплексном характере споров о самовольных постройках, соединяющих в себе административные и частноправовые правоотношения.
Отметим, что приведенное процессуальное регулирование не было продолжительным. Действующая в настоящее время редакция части 5 статьи 4 АПК РФ была установлена Федеральным законом от 01.07.2017 N 147-ФЗ "О внесении изменений в статьи 1252 и 1486 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 и 99 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", вступившим в силу 12.07.2017 года.
Актуальная редакция АПК РФ постулирует необходимость принятия сторонами мер по претензионному урегулированию лишь к определенным категориям гражданско-правовых споров, таких как споры о взыскании денежных средств по требованиям, возникшим из договоров, других сделок и вследствие неосновательного обогащения. Иные споры подпадают под действие общего правила о необходимости соблюдения досудебного урегулирования только в отдельно предусмотренных федеральным законом случаях. Мы можем заметить, что законодатель развил идею классификации категорий арбитражных споров, сделав ее более детальной посредством дифференциации отдельных гражданско-правовых споров.
Кроме того, в абзаце 4 рассматриваемой нормы приведены споры, по которым досудебное урегулирование сугубо опционально. Следует отметить, что споры, связанные с самовольном строительством, в указанный перечень не входят, хотя такое дополнение могло бы нивелировать любые дискуссии, возникающие на данной почве и внести абсолютную прозрачность в процессуальное регулирование таких арбитражных дел.
Тем не менее, следует заключить, что гражданско-правовая составляющая споров, вытекающих из правоотношений, связанных с самовольной постройкой, не соответствует категориям, перечисленным в действующей редакции абзаца 1 части 5 статьи 4 АПК РФ, а их публично-правовая сторона (представленная, например, в случаях обращения ведомственного органа с иском о признании объекта имущества самовольной постройкой) не может быть урегулирована в досудебном порядке в принципе, поскольку целеполагание истца в подаче такого искового заявления заключается в публичной констатации юридического факта наличия либо отсутствия у спорного объекта признаков самовольного строительства, полномочиями на которую ответчик не наделен, о чем указано, например, в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.12.2018 года по делу № А75-17751/2017 и иных судебных актах.
В этой связи, исходя из совокупности проанализированной нормативной базы, а также правовых позиций, содержащихся в судебной практике, имеются достаточные основания прийти к заключению об отсутствии необходимости соблюдения досудебного порядка урегулирования споров о самовольном строительстве, начиная с 12.07.2017 года и по настоящее время, как в рамках арбитражного, так и гражданского судопроизводства.
Казалось бы, логика и прямолинейность изложенного вывода, не оставляет пространства для вариативного ответа на поставленный вопрос. Однако на практике все не так однозначно, поскольку в базе судебных актов встречаются решения, отражающие противоположный правовой подход.
Так, мотивировочная часть решения Прикубанского районного суда г. Краснодара от 27 января 2020 года по делу № 2-227/2020, рассматривающего спор, связанный с самовольной постройкой, отражает следующую правовую позицию: «встречное исковое заявление … о признании права собственности было подано преждевременно, без соблюдения досудебного порядка урегулирования спора и подлежит оставлению без рассмотрения». Очевидно, что изложенное умозаключение перечеркивает все результаты, к которым мы пришли ранее.
Однако с приведенным выводом суда невозможно согласиться сразу по нескольким правовым основаниям. Во-первых, действующее законодательство не содержит норм, обязывающих стороны соблюдать претензионный порядок в спорах о признании права собственности, в том числе на объекты самовольной постройки. Во-вторых, Верховный суд РФ не единожды указывал на отсутствие необходимости соблюдения претензионного порядка при подаче встречного иска, поскольку это не способствует достижению целей досудебного урегулирования.
Думается, что вышеприведенный вывод Арбитражного суда Западно-Сибирского округа о целеполагании подобного иска, заключающегося в получении публичной констатации, признания объекта самовольного строительства таковым, выдвижения иных вытекающих требований, может и должен быть распространен не только на случаи, в которых сторону истца представляют ведомственные органы, но и на обратные ситуации, когда такие органы являются ответчиками по искам рядовых физических или юридических лиц.
Во избежание неверного толкования решения суда, необходимо обратить внимание на то, что в процитированном судебном акте соблюдение досудебного порядка не отождествляется судом с требованием о принятии истцом, обращающимся в суд для признания за ним права собственности на возведенный объект, отвечающий признакам самовольной постройки, мер по легализации его строительства, что является обязательным условием для удовлетворения подобного иска. К указанным мерам можно отнести проведение мероприятий, направленных на получение необходимой разрешительной документации на строительство, но не действия по разрешению спора в претензионном порядке. Суд оговаривает этот аспект отдельно по тексту решения.
Таким образом, проанализированное решение Прикубанского районного суда г. Краснодара по делу № 2-227/2020 не опровергает вывод об отсутствии в действующем законодательстве требований, обязывающих стороны соблюдать досудебный порядок урегулирования споров, связанных с самовольной постройкой, что подтверждается результатами проведенного исследования в рамках настоящей работы.